Legal Alert: тренды дел об использовании публичных земельных участков для строительства

Верховный Суд РФ (далее – «ВС РФ») 19 ноября 2025 года выпустил Обзор судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства.

Среди прочего, рассматривался вопрос касательно невозможности изменения вида разрешенного использования (далее – «ВРИ») публичного земельного участка, предоставленного по договору аренды для строительства конкретного объекта недвижимости, в целях строительства иного объекта.

КОНТЕКСТ

Администрация (арендодатель) предоставила земельный участок, находящийся в публичной собственности, в аренду для строительства конкретного объекта недвижимости – административного здания общественного назначения.

Арендатор последовательно:

• получил разрешение на строительство одноэтажного административного здания;
• возвел объект незавершенного строительства;
• далее обратился с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный ВРИ участка и объекта – «гостиничное обслуживание».

Администрация отказала, после чего арендатор оспорил отказ в суде. Три судебные инстанции признали отказ незаконным, сославшись на то, что градостроительные документы, в том числе генеральный план и проект планировки территории, допускают размещение гостиничных объектов в соответствующей функциональной зоне.

Судебная коллегия ВС РФ отменила принятые по делу судебные акты и отказала в удовлетворении требования арендатора.

 

ПРАВОВАЯ ПОЗИЦИЯ ВС РФ

При аренде публичного земельного участка для строительства конкретного объекта недвижимости – ВРИ, установленный при предоставлении участка, не подлежит изменению по инициативе арендатора с целью строительства (или эксплуатации) иного объекта.

Логика и обоснование ВС РФ:

• Арендатор – это сторона обязательственного договора аренды. В отличие от собственника, он ограничен не только публично-правовым режимом участка, но и условиями договора, включая целевое использование (ст. 615 Гражданского кодекса РФ).
• Изменение ВРИ фактически означает предоставление во владение и пользование участка с «качественно иным» назначением – иными параметрами, функционалом, рисками, что отличается от условий, на которых участок был предоставлен по договору аренды.
• Волевое одностороннее желание арендатора, в том числе о внесении условно разрешенного ВРИ, не может быть признано основанием для переоформления прав аренды: арендодатель не обязан удовлетворять такие инициативы.
• Даже если градостроительные регламенты допускают иной ВРИ для соответствующей территориальной зоны, это не порождает право арендатора требовать изменения ВРИ. Соответственно, положения, позволяющие использование «любого ВРИ, предусмотренного регламентом» (например, п. 3 ст. 85 ЗК РФ), должны применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.
• Изменение ВРИ возможно только при наличии предусмотренных договором и законодательством оснований, но не по желанию арендатора.

 

ЗНАЧЕНИЕ И ПОСЛЕДСТВИЯ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ДЛЯ БИЗНЕСА

ВС РФ в данном деле проводит четкую границу баланса интересов между арендатором и публичным собственником (государством/муниципалитетом) в отношении публичных участков, предоставленных для реализации конкретного проекта.

ВС РФ прямо указал, что смена ВРИ по инициативе арендатора нарушает право собственника контролировать использование публичной собственности.

Земельные участки, предоставленные для конкретных целей, не могут «самовольно переквалифицироваться» под более выгодный коммерческий проект (гостиница, торговый объект и т.п.), даже если градостроительная зона формально допускает такой ВРИ. При этом для арендаторов публичных земельных участков это важный сигнал: получение земельного участка в аренду для целей строительства не дает автоматического права на «смену» проекта. При планах реализовать иной проект требуется либо пройти новую процедуру предоставления публичного участка, либо согласовать изменения в договор с арендодателем.

В таких ситуациях бизнесу необходимо обратить внимание и на иные негативные последствия.

• -         Ответственность за использование участка не по назначению.

Риск базируется на ст.ст. 42, 46 ЗК РФ и стандартных условиях договора аренды, которые, как правило, прямо запрещают менять назначение участка без согласия арендодателя. Возможны административная ответственность, предписание о приведении участка в надлежащее состояние, досрочное расторжение договора аренды и риск утраты построенного объекта.

-         Невозможность согласования проектной документации.

При проектировании объекта вне рамок ВРИ, закрепленного в договоре, органы архитектуры и градостроительства вправе отказать в согласовании документации по планировке территории, а экспертиза может выдать отрицательное заключение. Кроме того, существует риск отказа в выдаче разрешения на строительство или разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

• Риск признания объекта самовольной постройкой.

При строительстве объекта вразрез с ВРИ и договором аренды объект может быть признан самовольной постройкой, права на него не зарегистрируют, возможны требования о сносе, а в возмещении расходов арендатору, скорее всего, будет отказано.

• Риск квалификации действий как обхода торгов.

Поскольку изменение ВРИ фактически означает предоставление участка на условиях, отличных от первоначальных, попытка смены ВРИ может быть расценена как обход процедуры торгов. Это повышает риск оспаривания со стороны прокуратуры и антимонопольных органов и ведет к существенным негативным последствиям.

Команда практики недвижимости и строительства CLS имеет значительный опыт оказания юридической поддержки по вопросам применения земельного законодательства и подготовки комплексных исследований правового статуса (due diligence) земельных участков.

 

Дополнительная информация

По всем вопросам, возникающим в связи с вышеизложенным, или для получения дополнительных материалов Вы можете обратиться в один из офисов CLS в Москве или Санкт-Петербурге.

Целью настоящего обзора является предоставление клиентам CLS и иным заинтересованным лицам самой свежей информации об изменениях в законодательстве, которая в той или иной степени может повлиять на их деятельность или каким-либо образом затрагивает их интересы. Мнения и комментарии, приведенные в настоящем обзоре изменений в законодательстве, не являются юридическими заключениями и не отменяют необходимость получения юридической консультации или юридического заключения по отдельно взятым вопросам.

https://www.cls.ru/

https://t.me/LegalRecipes