Публикации
Перспективы Санкт-Петербурга и Ленинградской области в сфере создания платных парковок с использованием концессионного механизма
- Автор: Юлия Антипова
- Услуга: Проектное финансирование/ Государственно-частное партнерство
- Дата: 10.11.2017
Управление заполняемостью автомобильных дорог является одним из ключевых инструментов городского регулирования в сфере транспорта. Продуманная политика в отношении условий парковки на улицах города позволяет решить множество проблем, связанных с увеличением количества личного автотранспорта у населения. Известно, что в настоящее время эффективность работы «пилотной зоны «платных парковок в Санкт- Петербурге вызывает серьезные сомнения с точки зрения объема доходов, которые недополучает бюджет города. При этом Санкт-Петербург имеет амбициозные планы по расширению зон платной парковки. В частности, планируется, что в Центральном районе города помимо «пилотной» парковочной зоны будет организована еще одна парковочная зона на 182 улицах; в Адмиралтейском районе Санкт-Петербурга запланировано создание четырех парковочных зон на 153 улицах, в Петроградском районе -двух парковочных зон на 141 улице[1].В связи с этим вопрос привлечения частных ресурсов для расширения и обеспечения работы платных парковок в Санкт-Петербурге особенно актуален. |
Возможные механизмы создания платных парковок на автомобильных дорогах общего пользования
2011 год стал отправной точкой для развития регионального и муниципального законодательства в области парковок. Именно в этом году изменением Федерального закона «Об автомобильных дорогах»[2] за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями были закреплены полномочия по организации платных парковок на автомобильных дорогах общего пользования регионального и местного значения.
На сегодняшний день нормативные акты различных публично-правовых образований предусматривают широкий спектр возможных механизмов создания платных парковок, в том числе государственные контракты, концессионные соглашения, соглашения о государственно частном партнерстве, инвестиционные соглашения.
Например, порядок создания платных парковок в Иркутской области и Новгородской области в качестве единственного механизма создания платных парковок предусматривает концессионное соглашение, причем инициатором создания платной парковки может являться только собственник земельного участка, граничащего с полосой отвода автомобильной дороги, на которой планируется создать платную парковку[3].
В порядке создания платных парковок в Сахалинской области, напротив, предусмотрен исключительно государственный контракт[4].
В Рязани устройство (создание) платных парковок может осуществляться не только на основании государственных контрактов, но и за счет средств частных инвесторов — путем заключения инвестиционного соглашения на конкурсной основе[5]. Такое инвестиционное соглашение является непоименованным в законодательстве договором и во многом схоже с соглашениями о государственночастном партнерстве и концессионными соглашениями, однако условия инвестиционного соглашения менее жестко урегулированы. Так, в местных актах не предъявляются требования к существенным условиям инвестиционного соглашения и порядку их изменения, а также отсутствуют требования об обязательном наличии в составе объекта инвестиционного соглашения недвижимого имущества. С другой стороны, местные акты не предоставляют и гарантии для частного инвестора.
Особенности нормативного регулирования платных парковок в Санкт - Петербурге и Ленинградской области
В сравнении с иными субъектами и муниципальными образованиями законодательство Санкт-Петербурга в области платных парковок является достаточно прогрессивным и детальным. В частности, в Порядке создания и использования парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге[6] прямо предусматривается, что платные парковки могут создаваться не только на основе государственных контрактов, но и с использованием механизмов государственно - частного партнерства. В данном случае термин «государственно-частное партнерство» используется в широком смысле, включая в себя не только соглашения о государственно-частном партнерстве, но и концессионные соглашения. Кроме того, предусматривается, что осуществлять эксплуатацию объекта соглашения могут не только государственные учреждения, но и концессионеры (частные партнеры) во исполнение обязательств по заключенным соглашениям.
Помимо порядка создания и эксплуатации платных парковок законодательство Санкт-Петербурга регулирует вопросы методики расчета платы за пользование парковочными местами, максимальный размер платы, порядок ее внесения, ответственность за нарушение правил пользования платными парковками и иные вопросы.
Несмотря на тесное территориальное соседство с Санкт-Петербургом, в нормативной базе Ленинградской области и ее муниципальных образований практически отсутствует регулирование в отношении платных парковок. На уровне Ленинградской области единственным актом в данной сфере остается Положение о Комитете по дорожному хозяйству Ленинградской области. Оно устанавливает полномочия Комитета по дорожному хозяйству на принятие решений о создании платных парковок и установление порядка их создания и использования. Отсутствие регулирования платных парковок может существенно затянуть срок реализации первых парковочных проектов на территории Ленинградской области и ее муниципальных образований.
Концессионное соглашение – наиболее оптимальный способ взаимодействия с частными инвесторами в сфере платных парковок
Среди всех имеющихся форм взаимодействия государства и частных инвесторов в отношении платных парковок особо необходимо выделить концессионные соглашения, поскольку в отличие от государственного контракта, концессионное соглашение предлагает возможность заключить одно соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта.
Это позволяет сократить расходы публичной стороны на подготовку и проведение тендеров, а также обеспечивает заинтересованность инвестора в качестве объекта соглашения. Кроме того, в качестве достоинства концессионного механизма необходимо отметить, что он всегда предусматривает создание имущества, поступающего в государственную собственность, в том числе и без каких-либо финансовых вложений с публичной стороны, и предусматривает более долгосрочное и взаимовыгодное сотрудничество сторон.
За исключением приобретения объекта соглашения в частную собственность, механизм государственно-частного партнерства мало чем отличается от концессионных соглашений. При этом приобретение платных парковок в собственность частного партнера представляется сомнительной перспективой с точки зрения специфики объекта и разумных ожиданий публичной стороны. Применительно к платным парковкам, очевидным достоинством государственно-частного партнерства является возможность разделить обязанности сторон по технической и целевой эксплуатации объекта соглашения. Этот механизм позволяет возложить на концессионера только обязательства по технической эксплуатации парковок, оставляя целевую эксплуатацию за публичным партнером. Однако привлекательность данного механизма по сравнению с концессионными соглашениями снижается в связи с полным отсутствием примеров успешно реализованных проектов.
Как было отмечено выше, нормативные акты некоторых субъектов Российской Федерации предполагают возможность заключения инвестиционных соглашений в отношении строительства и эксплуатации платных парковок. Но полагаем, что инвестиционный механизм предполагает значительные риски, так как существует высокая вероятность оспаривания действительности таких соглашений.
Практике известны случаи, когда прокуратура подвергала сомнению действительность подобных соглашений, обосновывая это тем, что инвестиционные соглашения в отношении платных парковок прикрывают собой концессионные соглашения, объектом которых не может выступать исключительно движимое имущество.
Таким образом, в условиях действующего законодательства и практики его применения концессионные соглашения могут считаться оптимальным инвестиционным механизмом с точки зрения минимизации рисков, а также баланса интересов и публичной и частной стороны.
Платные парковки как объект концессионного соглашения
Анализ информации по реализуемым в настоящее время проектам во Владивостоке, Воронеже и Севастополе позволяет прийти к выводу, что применительно к платным парковкам объект концессионного соглашения как правило представляет собой совокупность двух элементов: центр управления парковками (недвижимое имущество) и совокупность парковочного оборудования и дорожных знаков (движимое имущество).
Отметим, что подобное структурирование проектов платных парковок соответствует требованиям федерального закона от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – «Закон о концессионных соглашениях»), который устанавливает требования к объекту концессионного соглашения с точки зрения: (а) состава и (b) отраслевой принадлежности.
Соответствие платных парковок требованиям к объекту соглашения, установленным Законом о концессионных соглашениях, достигается путем наличия совокупности недвижимого имущества (центра управления) и технологически связанного с ним движимого имущества (парковочного оборудования и дорожных знаков), что прямо допускается статьей 3 Закона о концессионных соглашениях.
С точки зрения отраслевой принадлежности, объект концессионного соглашения должен относиться к одной из категорий объектов, указанных в статье 4 Закона о концессионных соглашениях. В отношении платных парковок, это достигается через отнесение движимого имущества объекта к элементам обустройства автомобильных дорог, так как в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» (далее – «Закон об автомобильных дорогах») к элементам обустройства автомобильных дорог относятся, в том числе стоянки (парковки) транспортных средств, а также объекты движимого имущества: дорожные знаки, дорожные ограждения, пункты взимания платы. Особо отметим, что Закон о концессионных соглашениях не требует, чтобы отраслевой принадлежности соответствовало все имущество в составе объекта соглашения (включая объекты недвижимости).
Таким образом, вышеуказанное структурирование объекта концессионного соглашения как совокупности центра управления и парковочного оборудования положительно зарекомендовало себя на практике во многих регионах, и соответствует Закону о концессионных соглашениях и Закону об автомобильных дорогах.
Несмотря на существенные инвестиционные преимущества, в настоящее время невозможно не упомянуть ряд обстоятельств, препятствующих эффективному применению механизма концессии в области платных парковок.
1. Ограничение возможности эксплуатации платных парковок
Информация, относящаяся к парковочному пространству, чаще всего хранится и обрабатывается с помощью государственных информационных систем (ГИС). Вместе с тем, в соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации[7]», по общему правилу, оператором ГИС не может быть частная компания. В частности, в Положении о государственной информационной системе Санкт-Петербурга «Единое городское парковочное пространство» безальтернативно указано, что оператором системы может быть только Комитет по развитию транспортной инфраструктуры[8]. Таким образом, по общему правилу концессионер сможет осуществлять только часть необходимого функционала, что существенно усложняет взаимоотношения между концедентом и концессионером в части развития и сопровождения ГИС.
2. Факторы, снижающие финансовую привлекательность проекта
Наиболее значимым вопросом для структурирования проекта является вопрос распределения платы за парковку, поскольку в зависимости от финансовой структуры проекта первичные доходы от использования платных парковок могут быть отнесены как в пользу концедента, так и концессионера.
Отметим, что законодательство Санкт-Петербурга предписывает зачислять доход от использования платных парковок в бюджет города только в том случае, если создание и функционирование платных парковок осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга[9]. Исходя из этого, необходимо с согласиться с обратным, что в случае создания платных парковок за счет внебюджетных источников, допускается зачисление доходов от использования платных парковок в пользу концессионера. Более того, с учетом дефицита бюджетных средств, финансирование проекта за счет внебюджетных источников с одновременным установлением в качестве источника компенсации расходов концессионера платы за парковку, должно являться приоритетным способом структурирования подобных проектов, так как позволит сократить сроки подготовки проекта и обеспечить экономию публичных ресурсов.
Во-первых, из-за невозможности эвакуации автомобилей некоторые парковочные места могут временно перестать приносить доход концессионеру, в том числе поскольку там могут скапливаться брошенные автомобили. В настоящее время эвакуация транспортного средства допускается только в случаях, прямо предусмотренных в Кодексе об Административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ), при этом нарушение правил платной парковки в перечне таких случаев не указано.
Ситуация осложняется тем, что субъекты Российской Федерации не вправе принимать акты, регулирующие случаи эвакуации транспортных средств нарушителей правил платных парковок, так как вопросы производства по делам об административных правонарушениях находятся в федеральной компетенции. Однако, например, в Москве эвакуация с платных парковок, как правило, происходит на основании решения антитеррористической комиссии Москвы при длительном нахождении автомобиля без государственных знаков в зоне платной парковки. Но в Санкт-Петербурге подобная возможность пока отсутствует.
Третьим фактором, часто снижающим финансовую привлекательность проекта, является невозможность концедента обеспечивать привлечение нарушителей платной парковки к ответственности ввиду отсутствия возможности органов исполнительной власти субъекта РФ получить доступ к персональным данным автовладельцев.
В этом случае, без специального соглашения с МВД РФ привлечение нарушителей правил платной парковки к административной ответственности будет невозможно. Но ожидается, что данный пробел будет устранен в ближайшее время, так как на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находится законопроект, позволяющий органам и учреждениям органов исполнительной власти субъектов РФ получать доступ к персональным данным автовладельцев.
Заключение
Анализ законодательной базы и опыта реализации парковочных проектов в России доказывает, что платные парковки могут создаваться и эффективно функционировать с привлечением средств частных инвесторов. Концессионный механизм представляется одним из наиболее оптимальных способов организации и управления платными парковками в условиях современных городов, но в то же время повышение эффективности таких проектов требует оптимизации правового регулирования, как на федеральном, так и региональном уровнях.
[1] Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 03 сентября 2014 года №837 «Об утверждении Адресного перечня платных парковок в Санкт-Петербурге».
[2] Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
[3] Приказ министерства строительства, дорожного хозяйства Иркутской области от 23.04.2014 № 16-мпр «О Порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения Иркутской области»;
Постановление Правительства Новгородской области от 03.09.2014 № 459 «Об утверждении Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения Новгородской области».
[4] Постановление Правительства Сахалинской области от 19.03.2013 № 125 «Об утверждении Порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения Сахалинской области».
[5] Постановление Администрации города Рязани от 25.10.2016 №4644 «О проведении открытого конкурса на право заключения инвестиционного соглашения по созданию и использованию на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования - город Рязань».
[6] Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2014 № 543 «О порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге».
[7] Федеральный закон от 27.07.2006 №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
[8] Положение о государственной информационной системе Санкт-Петербурга «Единое городское парковочное пространство» (утверждено постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 октября 2014 года №945).
[9] Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 № 1294 «О порядке внесения платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге».