Правительство утвердило новые критерии неиспользования земельных участков

Постановлением Правительства РФ от 31.05.2025 № 826 утвержден перечень признаков неиспользования земельных участков в границах населенных пунктов, садовых и огородных территорий (далее – «Постановление №826»). Постановление №826 разработано во исполнение норм Федерального закона №307-ФЗ от 08.08.2024 (далее – «Закон об освоении и использовании земельных участков») (обзор указанных изменений мы делали ранее), положения которого вступили в силу 1 марта 2025 года. Новый перечень призван сформировать единые подходы к оценке эффективности использования земли и станет основой для применения мер контроля, административных санкций и даже изъятия земельных участков в случае длительного неиспользования.

Для бизнеса эти изменения означают не только усиление надзорного давления, но и появление новых рисков утраты прав на земельные активы.

 

КОНТЕКСТ

Ранее критерии для признания земельного участка неиспользуемым существовали лишь в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Теперь же аналогичные правила распространяются на земли категорий «земли населенных пунктов», а также на садовые и огородные участки.

Закон об освоении и использовании земельных участков ввел понятие «освоение земельного участка» и обязал правообладателей в ограниченные сроки приводить землю в состояние, пригодное для ее целевого использования. Так, владельцам (или долгосрочным арендаторам) земель населенных пунктов, садовых и огородных участков дается три года на освоение участка – проведение необходимых подготовительных работ (расчистка, планировка, подключение инфраструктуры и т.п.). По истечении этого срока земельный участок должен использоваться по целевому назначению, а затягивание со строительством или хозяйственным использованием грозит признанием земельного участка неиспользуемым и последующими санкциями.

В развитие Закона об освоении и использовании земельных участков планировалось принять два постановления Правительства РФ: перечень мероприятий по освоению земельных участков (определяет, что именно должен сделать правообладатель за первые три года) и перечень признаков неиспользования земельных участков (определяет критерии, по которым контролирующие органы будут выявлять факты неиспользования). Постановление №826 как раз утвердило второй документ – признаки неиспользования. Эти признаки представляют собой закрытый список критериев, наличие любого из которых позволит считать, что земельный участок фактически не используется по назначению.

 

ПРИЗНАКИ НЕИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

Постановление №826 устанавливает несколько конкретных признаков, при наличии хотя бы одного из которых земельный участок считается неиспользуемым (не эксплуатируется в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием). Эти критерии различаются для разных типов земельных участков:

• Захламление или замусоренность территории. Если более 50% площади земельного участка завалено посторонними предметами, отходами производства и потребления (включая твердые коммунальные отходы) и эти свалки не ликвидируются более года с момента выявления, то такой земельный участок признается неиспользуемым. Иными словами, длительное невыполнение обязанностей по очистке земли от мусора и хлама служит основанием считать, что правообладатель не эксплуатирует земельный участок надлежащим образом.
• Отсутствие капитальных строений на земле, предназначенной для застройки. Для участков из земель населенных пунктов, правовой режим которых предусматривает строительство объектов капитального строительства (зданий, сооружений), установлен пятилетний срок: если в течение 5 лет с момента предоставления участка (или вступления закона в силу) на нем не возведено и не оформлено в ЕГРН право на здание или сооружение, для размещения которых этот участок предназначен, то такой участок считается неиспользуемым. Важно, что отсчет может продлеваться, если более длительный срок прямо предусмотрен в разрешении на строительство, договоре о комплексном освоении территории, инвестиционном проекте для территории опережающего развития или ином документе, определяющем график застройки.
• Отсутствие жилого дома на земельном участке, предназначенном для ИЖС. Для земельных участков, предназначенных под ИЖС, установлен более продолжительный период – 7 лет. Эта норма учитывает, что возведение ИЖС зачастую требует больше времени, однако по истечении семилетнего срока отсутствие дома будет считаться признаком неиспользования (за исключением ситуаций, когда судом установлено, что задержка строительства произошла по независящим от застройщика причинам – например, из-за неправомерного бездействия властей или сетевых организаций).
• Запущенное состояние уже существующих строений. Наличие на земельном участке зданий или сооружений не спасет владельца от признания неиспользования земельного участка, если эти объекты фактически брошены и разрушаются. Постановлением №826 отнесено к признакам неиспользования наличие на участке капитальных строений, не являющихся самовольными постройками, у которых разрушены крыша и стены и отсутствуют остекленные окна, при условии, что собственник не принимает мер по их восстановлению более года с момента выявления проблем. Иными словами, если постройка пришла в аварийное состояние и не ремонтируется длительное время, органы надзора расценят участок как не эксплуатируемый. Важно, что признак применим, только если все здания на данном участке находятся в таком состоянии: если же на земле несколько строений и хотя бы одно поддерживается в порядке, участок не попадет под этот конкретный критерий. Не рассматриваются в качестве нарушения и случаи, когда здание официально признано аварийным и подлежащим сносу/реконструкции – тогда запущенность очевидна, но она легитимна в рамках подготовки к обновлению объекта.
• Заросшая сорняками и дикорастущей порослью земля. Для садовых, огородных, приусадебных земельных участков (а также для любых участков, чьим разрешенным использованием не предусмотрено возведение строений) ключевым показателем служит состояние растительного покрова. Если более половины площади земельного участка покрыто сорной растительностью выше 1 метра и дикими деревьями или кустарником, которые не являются элементами целевого озеленения, и эта ситуация не устраняется более года – участок квалифицируется как неиспользуемый. Данный критерий во многом аналогичен признакам неиспользования земель сельхозназначения, где также уделяется внимание зарастанию поля сорняками.

 

СРОКИ

Важно отметить, что указанные признаки начинают применяться с 1 сентября 2025 года (дата вступления в силу Постановления №826). Однако фактическое выявление неиспользуемых участков будет привязано к истечению установленных законом сроков освоения и начала использования земли. В частности, в ближайшие 3 года (до марта 2028 года) для новых правил действует переходный период: правообладателям предоставлено время на приведение ранее полученных земельных участков в порядок.

Согласно ст. 85.1 Земельного кодекса РФ (в редакции Закона об освоении и использовании земельных участков), течение сроков для применения признаков неиспользования начинается с 1 марта 2025 года либо с момента получения права на участок, если он приобретен позже. Таким образом, первые случаи привлечения к ответственности по новым критериям ожидаются не ранее 2028–2030 гг., когда истечет 5-летний период для участков под застройку (и тем более 7-летний для ИЖС). Этот временной интервал согласуется и с официальной позицией Росреестра: в ведомстве поясняли, что изъятие участка за неиспользование станет возможным не раньше, чем через 5–7 лет с начала действия новых норм, и то только после предупреждения правообладателя и предоставления ему возможности исправить ситуацию.

 

МЕХАНИЗМ КОНТРОЛЯ И САНКЦИИ ДЛЯ НАРУШИТЕЛЕЙ

Утверждение критериев неиспользования означает, что государственные органы получают основания для надзорных действий. Выявлять неиспользуемые земельные участки будут специалисты Росреестра и муниципального земельного контроля, в том числе в рамках плановых и внеплановых проверок.

Алгоритм надзора будет выглядеть следующим образом:

• Обнаружение признаков неиспользования. Инспектор фиксирует, что участок подпадает под один или несколько из утвержденных критериев. Для этого могут использоваться как выездные осмотры, так и дистанционный мониторинг (включая аэрофотосъемку, проверки данных ЕГРН о зарегистрированных объектах и т.д.).
• Предупреждение и предписание собственнику. Если выявлено нарушение, собственнику (или другому правообладателю, например арендатору) выносится предписание устранить его в установленный срок. Одновременно может быть вынесено предупреждение или наложен административный штраф по ст. 8.8 КоАП РФ (невыполнение обязанностей по использованию земли по целевому назначению). Размер штрафов для граждан, должностных и юридических лиц варьируется, но повторное нарушение грозит повышенными санкциями.
• Повторная проверка и штрафы. По истечении срока, указанного в предписании, органы контроля проводят проверку исполнения. Если собственник не принял мер (не очистил участок, не начал строительство, не скосил сорняки и т.д.), следует повторное привлечение к административной ответственности. Штрафы за повторное неисполнение выше и могут достигать крупных сумм, особенно для организаций.
• Принудительное изъятие земельного участка у собственника. Применяется, если нарушение так и не устранено в указанные сроки. По решению суда земельный участок может быть выкуплен государством или муниципалитетом либо продан с публичных торгов, а бывшему собственнику выплачена компенсация (за вычетом расходов на изъятие). Такой механизм предусмотрен ст. 284 ГК РФ и ст. 45 ЗК РФ и ранее применялся преимущественно к неиспользуемым сельхозземлям. Теперь же его действие распространилось и на иные категории земель при наличии перечисленных признаков.

 

ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ БИЗНЕСА И ВЛАДЕЛЬЦЕВ ЗЕМЛИ

Новые требования радикально меняют философию владения землей в России. Если раньше обладание участком рассматривалось, в первую очередь, как право собственника, то теперь оно все больше походит на обязанность – причем обязанность активно действовать.

Для различных категорий правообладателей это несет следующие риски и вызовы:

• Компании, держащие земельные банки под будущие проекты, вынуждены пересмотреть стратегию. Крупные комплексные проекты, рассчитанные на 8–10 лет, нужно разбивать на этапы, чтобы укладываться в нормативы, или добиваться специальных условий и продления сроков через механизмы комплексного освоения территории и соглашения с органами власти. Иначе части неосвоенных земель могут быть признаны неиспользуемыми с последующим выставлением на торги, что означает прямую утрату инвестиций. Процесс развития проекта придется точно планировать и документально фиксировать все работы и сроки их проведения, чтобы в случае проверки подтвердить своевременное освоение и использование.
• Владельцы площадок под склады, производства, торговые центры и т.п. больше не могут бесконечно откладывать их застройку в ожидании лучших рыночных условий. Простой земли становится равнозначен нарушению. Обременительные активы, которые компания не планирует развивать, логичнее активно использовать или продать, чем сохранять на балансе с риском принудительного изъятия.
• Новые правила распространяются не только на собственников, но и на арендаторов государственных или муниципальных земель (а также землепользователей по другим правовым основаниям). Если участок передан в аренду, именно арендатор несет ответственность за его использование. Неисполнение обязанностей по освоению участка теперь грозит расторжением договора аренды и потерей вложений, связанных с этим земельным участком. Организациям стоит пересмотреть условия долгосрочной аренды: в договорах следует четко закрепить обязанности по освоению и использовать земельный участок, чтобы избежать споров с собственником (государством) и санкций.
• Физические лица – владельцы садовых и дачных участков. Частные собственники, прежде позволяющие земле зарастать годами, теперь рискуют столкнуться с административными мерами. Конечно, изъятие частного садового участка – крайняя мера, но систематическое неухоженное состояние может стать основанием для изъятия участка через суд.

Примечательно, что власти подчеркивают позитивный аспект нововведений: благодаря утвержденным критериям сами владельцы теперь точно знают, чего нельзя допускать на своих земельных участках. Это повышает определенность – добросовестные собственники могут заблаговременно принять меры чтобы исключить признаки неиспользования. Тем не менее, и для предпринимателей, и для граждан новые обязанности станут дополнительной административной нагрузкой. Особую сложность может представлять оценка некоторых признаков на практике.

 

ВЫВОДЫ

Вступление в силу Постановления №826, без преувеличения, знаменует собой новую эпоху в регулировании земельных отношений. Неиспользуемые земельные участки рассматриваются как упущенная выгода для развития территорий и формирования налоговой базы. Поэтому курс однозначен – максимально вовлечь землю в оборот или передать ее тем, кто готов ею заняться. Для бизнеса данная реформа означает необходимость более проактивного подхода к управлению земельными активами. Теперь недостаточно просто владеть землей – важно иметь четкий план ее освоения и использования, с графиком работ, резервами финансирования и мониторингом исполнения. Желательно заранее провести инвентаризацию всех земельных участков компании: оценить, где требуются мероприятия по освоению, где нужно ускорить проекты строительства, а от каких «лишних» участков целесообразно вовремя избавляться. Это позволит минимизировать риски попадания под административные санкции. Новые правила призваны стимулировать деловую активность и развитие, однако переход к ним требует от участников рынка высокой дисциплины и грамотного планирования. Главное – понимать, что теперь земля работает на владельца лишь тогда, когда и владелец работает на землю, выполняя возложенные на него законом обязанности.

 

Данный обзор подготовлен Евгением Сысоевым, старшим юристом практики недвижимости и строительства CLS.

 

Дополнительная информация

По всем вопросам, возникающим в связи с вышеизложенным, или для получения дополнительных материалов Вы можете обратиться в один из офисов CLS в Москве или Санкт-Петербурге.

Целью настоящего обзора является предоставление клиентам CLS и иным заинтересованным лицам самой свежей информации об изменениях в законодательстве, которая в той или иной степени может повлиять на их деятельность или каким-либо образом затрагивает их интересы. Мнения и комментарии, приведенные в настоящем обзоре изменений в законодательстве, не являются юридическими заключениями и не отменяют необходимость получения юридической консультации или юридического заключения по отдельно взятым вопросам.

https://www.cls.ru/

https://t.me/LegalRecipes