Железная дорога: Есть инновационный подход к проектам

Приложение «Форум»

Владислав Забродин, Управляющий партнер Capital Legal Services

В транспортной отрасли железнодорожная инфраструктура остается одной из наиболее инвестиционно привлекательных. До 2006 г. существовало несколько форм инвестиций в железнодорожную инфраструктуру: федеральные целевые программы, инвестиционная программа РЖД.

Возможности для привлечения инвестиций в инфраструктуру расширились с появлением двух новых юридических ГЧП-моделей: концессий и Инвестиционного фонда РФ.

Отличительной особенностью инвестиционного фонда была возможность получения бюджетного финансирования на создание инфраструктуры при соблюдении ряда условий, в числе которых соответствие проекта стратегическим (отраслевым) госпрограммам, объем инвестиций частного партнера в соотношении не менее чем 1:3 (т. е. на 1 руб., инвестированный государством, частный инвестор (консорциум) должен проинвестировать не менее 3 руб.). Интересно, что из 13 проектов с положительным решением о предоставлении средств инвестиционного фонда с 2006 по 2009 г. девять предусматривали строительство/реконструкцию объектов инфраструктуры.

Опыт первых лет работы инвестиционного фонда нельзя назвать полностью успешным: объем инвестиций, запрашиваемых в нем, оказался выше, чем бюджетные возможности. И сейчас инвестиционный фонд не может рассматриваться как полноценно функционирующий инвестиционный инструмент.

Проблемы концессии

Концессии в сфере железнодорожного транспорта в отличие от Инвестиционного фонда РФ не имели столь широкого применения. В числе основных причин можно назвать существенные операционные риски концессионеров, связанные в первую очередь с отсутствием гарантий сохранения определенного уровня трафика на вновь созданном участке железной дороги.

Существующая редакция типовой формы концессионного соглашения в отношении объектов железнодорожного транспорта не позволяет предусмотреть выплату компенсационных платежей со стороны государства (концедента), в случае если уровень трафика на участке железной дороги будет ниже установленного сторонами в соглашении.
Ограничения при проведении конкурсного отбора:

• в зависимости от уровня и сложности проектов концессионная модель может иметь ограничения в критериях оценки концессионных заявок/участников конкурса. Например, вес качества технического предложения не может быть более 0,2, что снижает возможности выбора инвестора, предложившего лучшие конструктивные и иные параметры, влияющие на качество объекта и результаты его эксплуатации;

• закрытый перечень критериев концессионных конкурсов. В частности, нельзя ранжировать финансовые предложения участников, используя комплекс финансовых и коммерческих критериев, а не только критерий, отражающий величину платежей от концедента концессионеру.

Указанные ограничения могут стать критическими для некоторых крупнейших инфраструктурных проектов. Для проекта по созданию высокоскоростных железнодорожных магистралей концессионная модель малоприменима: помимо обозначенных выше общих ограничений есть и специальные:

• по концессионной модели формируется государственная собственность на объекты инфраструктуры, но все объекты ж/д транспорта должны находиться в ведении единого хозяйствующего субъекта — РЖД;

• концессия предназначена для «проектов, в которых за услуги платит пользователь». При концессии риски оказания коммерческих услуг останутся на частном партнере, так как государство не сможет гарантировать частному сектору доходность с принятием на себя твердых платежных обязательств по контракту ГЧП.

Новый подход

Очевидно, что для реализации проектов в сфере железнодорожного транспорта целесообразно применение инновационных юридических ГЧП-моделей. Такой инновационной моделью может стать модель Private Finance Initiative (PFI), широко распространенная в Великобритании, юридической формой которой является контракт жизненного цикла (КЖЦ) между государством и инвестором. Финансовым механизмом возвратности инвестиций могут стать компенсационные или тарифные платежи.

Важно, что в отличие от концессионной модели, где «за услуги платят пользователи», PFI (КЖЦ) относится к контрактному типу ГЧП, где «за услуги платит государство».

Модель КЖЦ принципиально новая для российской юридической практики. Российское законодательство в большей степени регламентирует правовые аспекты применения ГЧП-моделей, в которых источником возврата инвестиций являются платежи пользователей инфраструктуры (например, концессии).

Внедрение модели КЖЦ в России и применение ее со стороны государства потребует существенных институциональных изменений, касающихся вопросов планирования бюджетов, бюджетной инвестиционной политики и развития федеральной нормативной правовой базы по ряду иных ключевых вопросов.

Вместе с тем применительно к проектам в сфере железнодорожного транспорта применение данной модели возможно без ограничений. Важно структурировать проект на базе нескольких принципиальных аспектов, которые могут быть проиллюстрированы на примере проекта «Строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва — Санкт-Петербург», реализуемого дочерней компанией РЖД — ОАО «Скоростные магистрали», для которой подготовлена концепция реализации проекта, основанная на модели КЖЦ с применением компенсационной (тарифной) составляющей. Суть предложений сводится к следующему:

а) ОАО «РЖД» выступает в качестве заказчика (собственника и организатора эксплуатации проекта);

б) модель КЖЦ поддержана системой компенсационных платежей, гарантированных правительством РФ.
Модель КЖЦ с участием РЖД предполагает:

• РЖД выполняет подготовку проекта к конкурсу и заключает контракт жизненного цикла с частным партнером, по которому обязуется выплачивать партнеру отложенные платежи за предоставленный сервис;

• частный партнер выполняет финансирование проектирования и строительства железнодорожной инфраструктуры, а также сервисное обслуживание на эксплуатационной стадии;

• РЖД организует эксплуатацию всех видов имущества в составе создаваемого в рамках проекта инфраструктурного объекта самостоятельно либо с привлечением своих дочерних обществ или независимых компаний, отобранных на конкурсной основе;

• постановлением правительства гарантируется ежегодная компенсация потерь в доходах РЖД, вызванная применением социальной платы за проезд с учетом обеспечения доступности услуг для населения;

• ежегодное исполнение постановления правительства РФ о компенсации потерь обеспечивается бюджетной гарантией РФ.
  Применение инновационных юридических моделей при реализации инфраструктурных проектов может стать предопределяющим фактором их успешности.